新中国经济70年·分税制|亲历者刘仲藜:分税制化解中央财政危

发布时间:2019-11-08 16:43:10 作者:匿名
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分税制

改革开放至1993年,“一次总付”金融体制调动了地方政府的积极性,但削弱了税收调节功能,尤其是中央财政收入的下降,削弱了宏观调控能力。1993年11月,中国共产党第十四次全国代表大会决定积极推进财税体制改革,将地方财政承包制改为分税制。新一轮税收改革已经正式开始。分税制主要包括:划分中央和地方财政支出范围;按税种划分收入,确定中央和地方政府各自的收入范围;有两套税务机关,中央和地方。建立中央到地方的纳税申报制度。通过分税制改革和调整,中央财政状况有了很大改善,有效保障了国家重点工程建设,增强了宏观调控能力和基本公共服务能力,为中国经济转型升级提供了有力支撑。

1993年7月,辽宁省沈阳市沈河区第一税务局成立了中国第一个税务管理厅。(新华社)

分税制解决中央金融危机

经过广泛的调查和协商,中国自1994年以来正式实施了以分税制为核心的财税体制改革,中央政府恢复了活力。分税制改革是新中国成立以来范围最广、调整最大、影响最深远的财税改革。

从“一次付清”到“分税制”

新中国成立后,中国的金融体系经历了三个阶段:统一收支、财政责任和分税制。

分税制改革自提出以来已经经历了八年。1987年10月召开的中共十三大提出“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下,实行分税制”然而,在“包”这个词主导改革的时候,没有具体实施的条件。

1994年初,时任财政部长兼国家税务总局局长的刘忠利表示,1993年中共十一届三中全会后,为了适应经济体制转轨的需要,充分调动地方和企业导向的积极性,以放权让利为主线,形成了两个包干体制:一是金融合同制,二是企业合同制。

“一体化”激发了地方政府的积极性,但税收调节功能弱化,也影响了全国统一市场的形成,尤其是中央政府收入的下降,削弱了宏观调控能力。

刘中立回忆说,中央财政收入增长缓慢。财政收入占国内生产总值的比例和中央财政收入占国家财政收入的比例,即当时人们常说的“两个比例”,逐年下降,中央财政赤字持续多年。

“邓小平同志1992年的南方谈话犹如春雷,一下子启发了大家的思想。党的十四大确定了改革社会主义市场经济体制的目标,明确了财税改革的方向和任务,即逐步实行“税利分流”和分税制刘中立说道。

1993年,以分税制为主要内容的财税改革迅速展开。1993年4月22日,中央政治局常务委员会专门听取了财政部部长刘仲礼和国家税务总局局长金鑫关于财税体制改革的报告。4月28日,中央政治局常务委员会批准了税制改革的基本构想,并决定由朱镕基负责领导几个重大改革项目。7月22日,国务院总理办公室决定加快财税体制改革,将原来的分步实施计划改为一步到位,要求具体计划在9月前制定,从1994年1月1日起在全国范围内实施。中央政府成立了以刘中利为首的财税改革领导小组。

“分税制”是什么意思?这意味着,在金融体系中,不再有任何一次性付款或股份。相反,中央和地方政府的收入被划分为不同的税种,哪些税种由中央政府征收,哪些税种由地方政府征收。朱镕基在1993年7月23日同时在北京召开的全国财政工作会议和全国税收工作会议上对分税制作了这样的解释。在随后的几次讲话中,他说税收制度的目的是增加中央政府的收入,实现共同繁荣。

1993年9月2日和3日,中央政治局常务委员会会议批准了财税改革方案。同年9月9日,《人民日报》发表了在“统一认识,加快财税体制改革”座谈会上的讲话摘要,讨论了与分税制有关的财税体制改革。

1994年财税改革涉及许多内容,其核心是分税制改革。分税制的主要内容是:在分权的基础上,划分中央和地方政府的财政支出范围;按税种划分收入,确定中央和地方政府各自的收入范围;有两套税务机关,中央和地方。建立中央到地方的纳税申报制度。

“毛主席说,如果他手里没有米,他就不会来养鸡。更何况,这么大的国家?后来,在分税制改革的决定中有一句非常重要的话:“为了国家的长期稳定”,这不仅从经济的角度来看,而且具有深刻的政治含义。”刘中立回忆道。

广东更有抵抗力:“再切蛋糕”不容易

然而,如何划分税收是一个主要问题。

在分税制改革方案中,中央政府将税源稳定、税基广阔、易于征收的大部分税种、消费税和关税作为中央固定收入,企业所得税按照纳税人的隶属关系分别分配给中央政府和地方政府。增值税由中央政府和地方政府按75: 25的比例分摊。

财税改革有许多内容和举措,涉及许多利益。“再切一块蛋糕”并不容易。

1993年9月9日至11月21日的74天时间里,朱镕基亲自带领中央财政、税务、贸易等有关部门的同志在10站内走访了17个省、自治区、直辖市(包括国家计划中明确指定的城市),一次一个地方讲解和传达税收分配计划。其中,第一站是海南,其次是广东。

“你为什么先去海南和广东?因为海南是中国最大的经济特区,而广东通过实施“特殊政策和灵活措施”,经济发展最快。没有这两个省的支持,税制改革不会在全国范围内推进。”刘中立说道。

最关键的一站是广东。广东的财政责任制一直在高水平运行,与分税制有很大冲突,需要继续实行责任制。刘仲礼回忆说,广东的两位主要官员找到了朱镕基,谈了两个多小时。他们问朱镕基是否应该实施广东的特殊政策。如果取消合约制,我们是否应该在20年内赶上亚洲的“四小龙”?他们认为,根据金融会议上提出的措施,广东无能为力。

“我们多次解释,分税制后,中央政府多拿了一些,但蛋糕越大的地方财政资源也会增加,这不会影响广东对“四小龙”的追求。在此期间有游戏和碰撞。”刘中立说道。

中西部地区的一些省份一度反应消极。他们问,既然转账付款迟早会付还,增值税可否不除以75: 25,是否可以100%保留?中央政府能不征收消费税吗?一些地区担心转移支付不足。然而,最终,改革得到了当地政府的支持和理解。全国统一分税制原则的实施从未动摇过。

后来,朱镕基曾半开玩笑地说,他在那些日子里到处跑,东张西望,非常认真。有时他会忍气吞声,有时他会使用软硬兼施的策略。“分税制的实施引起了地方政府的强烈抵制。我一个省一个省地去谈、讨论和妥协,最后我得出了一个结论。我自己也瘦了5公斤肉。”

分税制带来快乐和悲伤。

“从1993年底国务院正式决定改革财税体制到1994年初实施改革,我的心情用一句话来形容就好了——如履薄冰。”刘忠利回忆说,“改革的决定是中央政府作出的,但计划是由财政税务部门提出的,具体的组织和实施也是由财政税务部门提出的。账户由财政部门核算,税收由基层税务人员征收。我是第一责任人,我有责任。”

新的税收制度对税收者和纳税人来说都是全新的。

“令人感动的是,许多省份的主要负责同志,尽管工作繁忙,仍在积极学习和研究新的财税制度。”刘中立说:“当时的安徽省委书记卢荣景和副省长汪洋来到北京,我借此机会了解了新财税制度的实施情况。在谈话中,我惊讶地发现,他们对新税制和税收分配制度的内容了解得比一些财政和税务人员多,而且他们是对的。”

但是快乐中也有担忧。“例如,当我去北京郊区的基本税务局做调查时,税务员的反应并不令人满意。总的来说,虽然财税改革草案经过多次调整,但大多数同志基本掌握了新财税制度的基本内容。

在改革过程中,财政部和国家税务总局根据实际情况及时完善了原计划。仅在1994年第一季度,就印发了84份与调整有关的补充文件。改革的成功也带来了每年1200亿甚至数千亿元的税收增长。

“当然,由于各种原因,财税体制仍存在一些问题,如地方税制尚未建立,资源税需要进一步改革,政府间权力划分和财政资源配置不匹配,省级以下财政管理体制不够完善,部分地区县级财政仍然困难等。所有这些都需要在未来的改革中进一步改进。”刘中立说道。

(本文是《中国经济周刊》2018年的一篇报道)

编辑:谢伟

(本文发表在2019年第18期《中国经济周刊》上)

《中国经济周刊》2019年第18期封面

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